新型农村社会养老保险制度

新型农村社会养老保险制度

　　篇一：我国新型农村社会养老保险制度
　　中共浙江省委党校学报2009年第5期 我国新型农村社会养老保险制度 推进的若干问题与对策建议 口米红
　　摘要：在我国这样一个人口基数大、农村人口占多数、农业剩余劳动力规模大、人口年龄结构失衡、出生人口性别比严重偏高、抚养系数增大、城乡区域发展差异显著增大的老年型国家里，构建新型农村社会养老保险制度，不仅意义重大，而且十分迫切。本文提出了在新时期构筑与发展“国家新农保”制度，应当关注七大理论、实践与方法问题；并根据相关定量分析，提出了实施“国家新农保”制度推进实施的最佳全覆盖的政策时间是：第一类农村地区在2012—2013年、第二类农村地区2015—2016年和第三类农村地区在2017—2018年。本文建议尽快创造条件，构建国家新型农村社会养老保险基金理事会或国家新型农村社会养老保险基金政策银行。
　　关键词：农村养老保险制度；国家新农保；全覆盖
　　中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1007—9092(2009)05—0005—07
　　现代社会养老保险并非单纯的一种社会制度安排，它具有一定的理论基础和多元性的价值偏好。国外农村养老保险相关理论众多，包括福利经济学理论，德国历史学派和德国社会政策协会的“国家干预主义”，马克思主义社会保障分配理论，国家和政府职能理论，公共产品理论，制度变迁理论，结构功能理论，养老保障效率理论，农业经济理论等。一些国内学者也持有较为相同的观点，认为农村社会养老保障制度是多种理论的交融，而这些研究主要是基于农业经济理论、社会学中的结构功能理论、制度变迁理论以及社会保障效率理论等的应用和启发。
　　一、国内外关于农村养老保险制度的研究综述 (一)关于农村养老保险制度研究的国外文献 由于国外大多数国家实行的是城乡一体的社会保障制度，因而专门研究农村养老保险问题的文献相对较少。从现有的研究文献资料来看，具有以下
　　特点：
　　1．从福利公平角度。认为农民同城市职工享 有同样的福利待遇，主张将农民纳入国民社会保障制度的观点比较普遍(Robert M．Ball，1978)。比如英国、瑞典、丹麦、澳大利亚等国家将农民养老纳入非缴费性的国民养老保障制度中。而德国、
　　法国、日本等国则为农民建立了养老保险制度。制度要求农民缴纳养老保险费，公共财政在筹资上给予资助或兜底。
　　2．从制度建设时间角度。许多研究表明：有关农村居民的社会保障制度建设普遍滞后于城市职作者简介：米红，浙江大学劳动保障与公共政策研究中心副主任，公共管理学院教授、博士生导师。本文接受国家社科重点项目(an快建立覆盖城乡居民的社会保障体系研究——基于2020年基本制度全覆盖的理论创新、制度安排和政策仿真》
　　(cr7ASH009)和教育部人文社科重大项目　　5
　　中共浙江省委党校学报2009年第5期
　　工。例如德国的城乡社会保障制度建立的时间差距为74年，美国为55年，加拿大为63年，日本为30年(A World Bank Policy Research Report，1 994)。
　　3．从建立制度的条件看。研究认为社会保障 制度的建立与国家的总体经济发展水平密切相关。从国外建立农村社会保障制度的经济发展水平看，人均GDP大都在2000美元以上(除少数欧洲国家外)。除此之外，与国情及社会政策也有关。欧洲的一些国家如丹麦，在经济发展水平较低的情况下，成功地建立了农村居民社会保险制度(Roger Axelsson，Olle Westerlund，1998)o
　　4．从财政补贴的角度。农民与职工的社会保 险不管是统在一个制度框架下安排，还是分别建立两种制度，其做法基本相同，政府都不同程度地给予财政补贴，但保障水平农民普遍比城市职工低(Robert M．Ball，1978；Averting the old Age Crisis。AWorld Bank Policy Research Report，1994)。
　　5．从筹资模式角度。养老保险的筹资模式主 要是现收现付制和基金制。例如德国采用现收现付模式，新加坡和智利采用个人帐户基金积累制模式。经济学界大都借助于萨缪尔逊引进的迭代模型来分析和论证(Samuelson，1958)。此后
　　Aaron(1996)在迭代模型中引进生产和投资，得出养老金的增长取决于人口的增长率和劳动生产率的增长率。世界银行认为现收现付制具有代际转移支付的性质，随着老龄化的发展，社会保险费支付的负担会日益沉重，从而导致政府财政赤字膨胀，引发养老金支付危机。
　　大部分学者认为个人储蓄账户与工资增长率
　　和利率有更直接的关系，因此在现收现付模式下人口老龄化对社会保障制度所带来的冲击将缩小。Barr则论证了基金制同样不能解决人口变化带来的冲击(Nicholas Barr，2000)。
　　6．从覆盖面角度。Rofmann and
　　I_acchett(2006)指出养老金体系的评价指标不外乎三个方面：覆盖面、恰当性、可持续性。Holzmannetc(2001)提出五个阻碍扩大覆盖面(特别是扩大第二支柱即强制缴款积累支柱的覆盖面)的因素，分别是贫困、自雇、交易成本、制度设计、2．关于政府责任。目前国内学者对在农村养老保险制度建设中政府责任的研究基本上达成一致的观点，认为政府在农村养老保险中应该承担立法责任、财政责任以及监督责任。部分学者认为农村养老保险制度作为一种公共产品或者准公共产品，在市场经济条件下，市场无法充分有效提供，必须通过政府对国民收入的分配与再分配，以“税收——转移支付”的方式提供(徐通，2008；林义，2003)；但对于政府有没有能力提供补贴，部分学者认为政府目前不可能为农村社会养老保障提供制度可信度。
　　另外，在国外，“失地农民”和“农民工”被统称为Migrant Workers，译为农业季节工人或民工，其社会保障通常纳入城市社会保障范围。从现有研究文献资料看(Roger Axelsson，1998；Jan Ekberg，1999)，主要基于产业结构变动、福利公平、财产权等理论出发，
　　6
　　在政策法规上，认为政府政策应根据国家经济发展的目标随时调整，向有利于鼓励农民放弃土地、促进城市化建设或农地规模扩大的方向调整。目前，国内学者主要存在的看法有：第一种认为家庭养老作为中国的一种优秀传统，应该继续保持下去，使其共同发挥最大效用，起到保障农民年老时的基本生活(张仕平，1999；刘芳，2002)。第二种观点是认为社会养老终究会取代家庭养老，这是社会发展的方向(张静，2003；王晓龙、董登新，2008)。还有一种观点是将家庭养老、土地保障与社会养老相结合才是解决农村养老问题的理性选择(袁春瑛、薛兴利、范毅，2002)。
　　从学者们的观点可以看出，农村养老保险制度的建立已经是一种社会发展趋势，并且在农村养老中发挥着积极的作用。
　　(二)关于农村养老保险制度研究的国内研究 1．关于农村养老保险模式。国内学者关于农村养老保险模式的研究，目前主要呈现两种观点：第一种观点认为针对我国的特殊国情——典型的城乡二元结构且各地经济发展水平差异较大的实际情况，农村养老保险应当根据不同的人群，分层次，分类别建立农村养老保险制度(郑功成，2002；陈志国，2005)；第二种观点则认为中国农村的养老保险制度应当借鉴国外农业保险发展的经验，提出建立全国统一的多层次的养老保险体系，主要包括建立非缴费型的基础养老金制度(国民年金)+个人自愿缴费型基本养老金制度+个人储蓄型或者商业保险(廖煜娟，2006；潘怀明，2006)。
　　巨额的财政补贴(闫艾茹，2003；孙洁，2004)；部分学者则从技术层面，运用人13数理学，保险精算学等方法对未来农村人口以及财政补贴能力做出预测，对我国“有限财政责任”条件下的农村养老保险制度进行政策仿真与预测分析(米红、项洁雯，2008)。
　　3．关于资金筹集问题。第一种观点则从城镇居民和乡村居民的具体差异的角度出发，提出“实物换保障”的创新模式，即：以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案，年轻农民实行“产品换保障”；老年农民和被征地农民实行“土地换保障”；进城农民工实行“产品换保障”+“土地换保障”的“双轨制”；乡镇企业职工实行“股权换保障”+“产品换保障”+“土地换保障”(卢海元，2003)。还有一种观点认为在坚持个人、集体和政府三方共同出资的前提下，政府还应该根据农村农民的不同分类，承担不同的作用，利用公共财政通过多种方式进行补贴(李英娟，2006)。
　　4．关于基金保值增值问题。国内部分学者认为，应该“设置养老保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金，在养老保险增值率高于银行同期利率的地方，允许养老基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域(涂余华，2006)；还有部分学者认为，提高基金统筹层次，才是保证基金保值增值的关键(邹德新，2006；曹旭杰，2006)。
　　(三)关于农村社会养老保险制度的实践研究 农村社会养老保险(以下简称“老农保”)在我国已有近20年的实践探索，可是到目前为止，该制度尚未在全国推行和普遍实施，其中关键的制约因素是“老农保”制度设计存在缺陷及农保资金筹资来源不足。然而，在一个人口基数大、农村人口占多数、农业剩余劳动力规模大、人口年龄结构失衡、出生人口性别比严重偏高、抚养系数增大、城乡区
　　域发展差异显著增大的老年型国家里，构建农村社会养老保险制度，不仅意义重大，而且十分迫切。
　　的缴费责任；但近来国内学者对各地新型农保制度进行研究认为，目前由各级地方政府开展实行的1．关于“老农保”实践
　　我国政府在上世纪80年代探索性地建立了农村社会养老保险制度(以下简称“老农保”)。到目前为止，“老农保”制度在我国已有20多年的实践历史。部分学者研究认为，“老农保”制度至今没有在全国范围推行和普遍实施，究其原因最关键的是制度设计存在缺陷以及农保资金筹集不足(米红、周仲高，2004；秦中春，2007)；另外一些学者研究认为，现行农村社会养老保险制度中，国家只给政策不替个人分担缴费，多数集体经济功能丧失，无力替农民分担缴费，“老农保”制度演变成鼓励农民个人储蓄，缺乏吸引力(邢宝华，2007；窦尔翔，2007；何小峰，2007)；还有部分学者从养老保险基金角度研究分析认为，农村养老保险基金的管理和保值增值问题面临巨大的挑战，基金的安全性难以保障，提取管理费过多，基金投资渠道单一，导致“老农保”制度保障水平极低(左青，2007)。
　　2．关于各地“地方新农保”实践
　　近年来，党和政府对继续开展农村社会养老保险制度也给予了高度重视，并曾在多次重要的会议和文件中强调要探索建立农村居民的社会养老保险制度。如2006年中央一号文件指出：“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”；2006年3月国家“十一五”规划纲要再次强调：“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保险制度”；2006年10月召开的十六届六中全会公报明确提出：“到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”；2007年10月，党的“十七大报告”更是明确将“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”作为“到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标”之一。
　　2008年3月，在第十一届全国人民代表大会一次会议上，温家宝总理在政府工作报告中明确提出：“鼓励各地开展农村社会养老保险试点。”与此同时，自2004年以来，我国各地政府在党和国家上述文件精神鼓励指导下，先后已有400多个县(市、区)开展了有地方财政补贴的农村社会养老保险(以下简称“地方新农保”)制度试点。各地开展的“地方新农保”制度较“老农保”制度有较大的改善，主要是明确了政府和集体在农民养老问题上
　　“地方新农保”制度依然存在两个主要问题：～是“碎片化”趋势问题；二是没有认真分析“地方新农保”如何与其社会经济发展水平的适应问题，而采取的待遇领取标准的“盲目跃进”问题(米红、朱晓晓、方锐帆，2008)。
　　目前，“地方新农保”主要是由各级地方政府根据自身的实际情况开展。由于国家并没有出台统一的指导意见进行规范，导致“地方新农保”制度差异较大，而且“地方新农保”大部分地区实行基金管理为县级统筹模式，也就是说，每个区(县)实施的“地方新农保”制度均不相同，就以2006年中日双方合作研究选择的北京市大兴区、山东省烟台招远市、菏泽市牡丹区、福建省南平市延平区、安徽省霍邱县、山西省柳林县、四川省巴中市通江县、云南省南华县等8个试点市(县、区)的制度来说，八个试点地区不仅在缴费基数、个人缴费、集体补助和政府补贴比例以及补贴的方式，基金统筹层次、养老金计发办法、领取标准存在不同，就连在参保范围的规定上也不相同，“碎片化”现象严重，直接导致以后难以整合、实现成为全国统一的养老保险制度。
　　3．我国新型农村社会养老保险试点制度的特征
　　2009年6月24日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署开展国家新型农村社会养老保险(以下简称“国家新农保”)制度试点，并确定了“国家新农保”制度将采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。会议还明确了“国家新农保”制度的“十二字”基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。会议提出，“国家新农保”制度要从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济社会发展及各方面承受力相适应。
　　“国家新农保”是一个带有社会福利性质的制度，其基础养老金部分由财政出资，中央和地方财政各分担一部分；凡达到规定年龄，即可领取养老金。当前制度设计的方案是，试点地区的基础养老金将从55元起步，地方可以在这个基础上增加但不能减少。中央财政根据地区不同给予补贴，初定西部地区补贴80％，中部60％，东部20％。根据各地
　　先期试点的“地区新农保”情况来看，财政对于农民的补贴主要有三种方式，一是在发放的时候补贴(以下简称“出口补”)，凡是60岁以上的人口都可以领取养老金；二是缴费的时候按照定额或是农民人均纯收入的一定比例给予补贴(以下简称“进口补”)；三是在领取和发放的时候同时都给予补贴(以下简称“两头补”)。“国家新农保”制度将从2009年下半年正式开始试点，第一年试点惠及人口占我国农业人口的10％，并逐年扩大。
　　从上述这些重要会议和文件精神可以看出，党和政府对建立和完善农村社会养老保险制度不仅重视，而且非常谨慎，从而也说明了“国家新农保”制度在推进和实施中的复杂性及研究从10％试点到全覆盖的过程中，如何建立与中国东、中、西部区域农村经济发展相适应的“国家新农保”制度的重要价值性。
　　二、推进我国新型农村社会养老保险制度的构想
　　在新时期构筑与发展“国家新农保”制度，应当关注以下七大理论、实践与方法问题的研究与分析。
　　1．探索建立与我国不同农村区域经济社会发展水平相适应的“国家新农保”制度。
　　应当在宏观农村区域社会经济发展的框架和原则的指导下，在详细比较分析我国不同农村地区的多层次性、农业结构的多样性以及各种资源的差异性基础上，结合自然禀赋、人文社会经济特征等多元影响因素，探索建立与我国不同农村区域经济社会发展水平相适应的“国家新农保”制度。
　　2．把握从“农村人口群体”试点方案到“农村地区”试点方案的最佳关联特征与规律。应当深入细致地研究“老农保”制度和“地方新农保”制度的利弊，结合国内外传统的、渐进发展和跨越式发展的城市化、现代化理论，客观、全面地分析其制度变迁历程，并结合当代农村区域社会经济发展的现状，以动态的视野把握“国家新农保”制度发展的系统化理论与方法，并结合其东、中、西部不同试点地区的农村经济、社会的关联模式、水平与保障层次研究与揭示，准确把握“国家新农保”制度从占农村人口的10％试点到全覆盖的推进和实施的动态路径及其在我国东、中、西部不同地区从试点到全覆盖的推进过程中，把握从“农村人口群体”试点方案到“农村地区”试点方案的最佳关联特征与规律①。
　　3．尽快凝练、揭示出按不同农村人口群体与“国家新农保”制度推进的十大关联配套制度。应
　　当充分认识“国家新农保”制度建立的历史地位，既重视与其他相关社会保障措施的配套与衔接，又要坚定“国家新农保”制度在未来建设覆盖城乡居民社会保障体系中的不可替代作用。必须分级、分类指导，并凝练多学科的理论和方法，揭示出按不同农村人口群体与“国家新农保”制度推进的十大关联配套制度。其中。尤其以纯农户、计生户、半失地农民、回乡农民工四大群体为代表。与之相关的十大社会保障配套制度和政策包括：城镇职工社会养老保险制度；“农民工”社会养老保险政策；“被征地农民”社会养老保险制度；“老农保”制度；“地方新农保”制度；农村计划生育户奖励扶助政策；“村干部”社会养老保险政策；农村“五保户”政策；农村最低生活保障制度；城市最低生活保障制度。
　　4．全面实现“国家新农保”制度从理论研究、全国集约化试点到规模化的全覆盖的飞跃。应当充分重视并仔细研究构筑“国家新农保”制度从10％试点到全覆盖过程中将带来的一系列新问题，引进科学的、先进的方法与技术，并应用于“国家新农保”制度的研究与分析之中，包括：我国农村及东、中、西部不同区域国民模型生命表、我国农村及东、中、西部不同年龄组的平均余命、我国农村及东、中、西部人口规模、老龄化与高龄化结构、抚养比结构预测、缴费水平分地区、分群体测算、待遇领取水平及调整机制的分区域、分群体测算、基于有限财政责任的中央财政与地方财政的最优分担机制、分地区、分年龄和分性别的个人账户月除数精算测算、基础养老金名义帐户测算、待遇水平及调整测算、基金最佳运营模式与风险管理、“国家新农保”制度绩效评估指标体系及算法设计及其与上述十大配套制度安排的模式、参数等方面的一致性、匹配性的精算、仿真等，并形成先进的、成熟的精算、政策仿真与风险评估软件工具，最终形成高效、智能化的针对“国家新农保”制度动态推进的的分析与评估软件，真正实现“国家新农保”制度从农村人口预测、个人账户精算、基础养老金名义帐户精算、基于有限财政责任的中央财政与地方财政的最优分担机制、待遇领取水平及调整机制、基金最佳运营模式选择到风险管理、评估的“链式”研究，全面实现“国家新农保”制度从理论研究、全国集约化试点到规模化的全覆盖的飞跃。
　　5．充分重视“国家新农保”机构建设与人、财、物同步发展的建设。
　　应当充分重视“老农保”制度在推行时的不注重机构建设，很不利于农保工作开展的问题；更应
　　高度重视近几年来一些“地方新农保”在推行时出现的“碎片化”趋势问题和“盲目跃进”趋势问题；重点研究“国家新农保”机构建设与制度建设的同步和适应性发展问题；“国家新农保”机构建设与人才投人同步发展的最佳模式问题；“国家新农保”者牵头的课题组曾基于经济、社会和人口等多指标因素的聚类分析，对东、中、西部农村地区进行了重新划分①，如表l所示。并应用本课题组开发的“人口与社会保障精算与仿真软件”(ZDPSS 1．0)，计算出三大类别地区的农村国民生命表，分别就三机构建设与财政投入同步发展的最佳模式问题；“国家新农保”机构建设与装备(办公场所、计算机等)投入同步发展的最佳模式问题；“国家新农保”机构建设与缴费网点网络化同步发展的最佳模式问题；“国家新农保”机构建设与信息网络化同步发展的最佳模式问题。尤其还要针对“老农保”管理的遗留问题，揭示出“国家新农保”制度推进中的业务信息化、网络化的规范性管理问题。
　　6．深入分析与揭示“国家新农保”基金变化影响因素和风险型态。
　　要充分注重关注如何凝练金融数学、公共政策分析、风险管理和证券、基金管理等多学科方法，针对“老农保”、“地方新农保”基金管理的地方化、缺乏监督、基金保值增值难等问题，对“国家新农保”基金的可能出险型态及影响的宏、微观因素、风险管理方法与手段、基金托管机构、运营模式的优化、信息披露、监督机制等，从政策上、制度上和绩效上等进行多维度的深入挖掘与揭示。。
　　7．系统研究“国家新农保”制度对农村居民消费结构提升和农村区域经济发展拉动的良性影响。长期以来，我国政界、学界在研究“国家新农保”制度时，从改变消费模式、增加消费内需等对社会经济发展的积极影响方面研究较少，直接导致国家和地方的决策层对推动“国家新农保”制度缺乏信心、和决心。因此，要高度重视结合农村人口发展、劳动就业、抚养比变化、出生人口性别比变化、生育政策细微化调整及农村产业转型、土地转移政策等方面因素，研究“国家新农保”制度对我国及东、中、西部地区的社会经济影响的精细化研究，尤其是对当前深受金融危机影响的消费拉动不足问题，从理论方法上精准性的阐释对约占全国70％的农业人口，在系统全面建立“国家新农保”制度后，它将如何对农村居民的消费、对新消费区位的形成和经济发展的拉动产生的良性影响。
　　三、推进我国新型农村社会养老保险 制度的动态目标与实施建议 (一)动态目标
　　由于我国农村地区人口与经济社会发展条件与水平差异大、内部不均衡等地区特征的影响，使得能否在全国范围内建立“国家新农保”制度一直是政界、学界争论的热点和难点问题。鉴于此，笔
　　大类地区的农村人口规模、老龄人口和高龄人口、抚养比系数等进行了预测，并就东、中、西部不同农村地区建立“国家新农保”制度进行了政策路径仿真，同时，基于有限财政责任的视角，重点就中央与地方的财政投入和分担进行了政策仿真，又对“非缴费型的零支柱”的60岁以上人口群体的保障水平做了财政投入和风险评估分析。
　　表1 基于多指标聚类的我国农村地区差异类别划分
　　类别地区
　　第一类别北京、上海、天津、江苏、浙江、广东(东部)
　　河北、辽宁、福建、山东、海南(东部)
　　山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南
　　第二类别 (中部)
　　内蒙古、重庆、四川、陕西、宁夏、广西(西部)
　　第三类别贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆(西部)
　　数据来源：王舟、方锐帆．区域聚类视角下农村社会养
　　老保险制度推进模式研究[J]．中国第三届社会保障论坛三
　　等奖(2008)。
　　通过对表1中三大类地区实施“国家新农保”制度推进实施的政策仿真研究表明：第一类地区在2012—2013年、第二类地区2015—2016年和第三类地区在2017二2018年的累计参保覆盖率已经都能达到90％以上⑦，这说明三大类农村地区在2020年完全能够实现全覆盖的目标，完全能够在2020年之前实现“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的设想。
　　因此，“国家新农保”制度从2009年开始正式实施，并从农业人口的10％到全覆盖的动态目标的最佳实现时间为：第一类别农村地区为：2012—2013年；第二类别农村地区为：2015—2016年；第三类别农村地区为：2017—2018年。
　　(二)实施建议
　　为了更好地推进和实施“国家新农保”制度，
　　篇二：关于新型农村社会养老保险制度
　　关于新型农村社会养老保险制度
　　的调查研究报告
　　内容摘要
　　农村社会保障是整个社会保障体系的重要组成部分，随着我国经济的稳步发展，“三农”问题逐渐得到重视。尤其是在党的十六大提出“探索建立农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度”的方针后，新型农村社会养老保险工作在各省市逐步试点展开。我们此次在全国试点县中选择了经济水平较为落后的云南省大理州鹤庆县为调查对象展开调查研究，旨在了解新型养老保险制度在基层的实施情况、存在问题，以达到完善政策的目的。
　　一全国新农保工作开展的基本情况
　　截止2009年末，我国总人口约为133474万，其中农村人口约为71288万。新农保政策颁布以来，全国分别在陕西省、云南省等31个省市选取了200多 个县（地区）作为新农保试点县。
　　二大理州鹤庆县新农保的实施情况 （一）大理州基本情况
　　云南省大理州辖12县市110个乡镇，2009年底总人口约351.6万人，其中农村人口约306.3万人，约占总人口的87.12%。总耕地面积19.08万公顷，人均耕地0.93亩，农民人均纯收入3482元。 自1995年大理州开始推行老农保制度以来，截止到2010年3月，全州除剑川、云龙两个县以外的10个县市均线后开展了此项工作，全州共参保约3.6万人，老农保参保率为1.1%。 （二）鹤庆县基本情况
　　我们着重调查走访的对象大理州鹤庆县，地处大理州北端，于2009
　　年被列为全国首批新型农村社会养老保险试点县。鹤庆县是多民族聚居县，全县有白、汉、彝族、苗、纳西族等22个民族。全县总人口27.5万，其中农村居民有26.2万（其中：年龄16至59周岁的农村居民有14.9万人，60周岁以上的农村居民有2.79万人）。
　　据调查，鹤庆县农村人口中小学初中文化程度仍占较大比例，受教育程度普遍偏低，这直接限制了农村剩余劳动力的择业范围，导致当地农民经济来源较为单一。2009年全县完成地区生产总产值20.7亿元，财政总收入2.82亿元，农民人均纯收入2986元。
　　（三）鹤庆县农村保险的实施情况 1、 实施现状
　　鹤庆县新农保试点工作于2009年12月正常启动，试点范围为全县9个乡镇115个村（居）委会。据最新数据显示，截止2010年7月，全县参保人数已达156000，占总农村人口的 88%，收缴养老金19630000万元，基础养老金存折已全部发放到60周岁以上农村居民手中。
　　2、 主要实施措施 （1）加强宣传，加大投入
　　为了保证新农保政策深入人心，当地政府充分利用广播电视、报刊宣传这一政策，同时通过制作与发放宣传资料、张贴标语、设立政策咨询点，召开党员干部会、群众会、组织农村文艺宣传等形式广泛展开宣传活动。全县共计印发《手册新农保政策介绍手册》7万余份，召开宣传动员大会500余次，参与人数达9.6万余人次。
　　经研究，大理州人民政府决定：一是对参保人在享受国家和上级财政补贴的基础上州、县人民政府分别再给予每人每年10元的缴费补贴;二是根据工作进展情况适当增加机构和人员编制；三是2009年州政府将为新农保安排专项启动资金；四是进一步加强新型农村社会养老保险信息化建设，完善信息中心数据库，为新农保的实施提供保障。这些支出都纳入相应财政预算。
　　（2）、加强领导，全面部署
　　为了保障试点工作的顺利进行，大理州及时成立了以副州长程云川为组长，以14个州级相关部门为成员的大理州新型农村社会养老保险试点工作领导小组，使得各部门之间加强合作，便于全面部署。
　　（ 3）、明确目标，责任到人
　　据了解，鹤庆县委政府根据政策要求及时制定了《鹤庆县新型农村社会养老保险工作方案》（鹤政办发【2009】102号），明确了2010年6月30日前全县完成14万人参保、收缴养老保险费2000万元以上的目标，并将任务分解到乡镇，以领导责任制的方式落实新农保试点工作。
　　3、 目前所遇到的困难
　　由于新农保政策还处于试行的阶段，所以基层工作者都是在探索中前进，据我们了解，在政策落实的过程中，工作人员遇到诸多困难： （1）新农保信息系统建设滞后。鹤庆县至今尚未建立适应新型农村社会养老保险的管理信息系统，全县十多万人的参保信息全靠手工填制与统计，专业服务软件的缺失使工作人员在处理新农保各种信息
　　的统计、上报等方面面临一定困难。
　　（2）基层干部业务能力有待提高。由于新农保涉及的大量工作都是由乡镇与村两级来完成，而这两级的业务经办人员能力层次不齐，这对整个政策的顺利落实带来一定困扰。
　　（3）人员配备不足。由于当地农村居民人口基数较大，虽然各级都调拨了大量的人力、物力与相应财力，但是农保部门工作人员的工作量相对来说还是较大。
　　三 基于调研基础的思考
　　经走访相关部门，我们了解到鹤庆县自2009年12月开展新农保工作以来至2010年7月，新农保工作取得了显著的成效。鹤庆县新型农村养老保险试点工作进度如下表所示：
　　由上表可得，鹤庆县各乡镇参保率最低的云鹤镇其参保率已达
　　篇三：我国新型农村社会养老保险制度论文
　　我国新型农村社会养老保险制度
　　一、新型农村社会养老保险制度现状分析
　　（一）现状描述
　　1．参保范围。
　　2009年9月1日，国务院印发 《指导意见》规定：“年满16周岁(不含在校学生)、 未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保”。
　　. 2.资金筹集。
　　根据 《指导意见》， 我国新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。首先，个人缴费。“参加新农保的农村居民（以下简称‘参保人’）应按规定缴纳养老保险费，缴费标准目前暂设为每人每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，采取按年度缴费的方式缴费。参保人可自主选择缴费档次，多缴多得”。其次，集体补助。“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定；鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助”。再次，政府补贴。政府补贴分为中央财政全额支付的新农保基础养老金和地方财政对参保人给予缴费补贴两部分。其中，一是中央财政对符合领取条件的参保人按月全额支付55元的新农保基础养老金。二是地方财政对缴费参保人给予补贴。补贴最低标准为每人每年30元。三是经济发展较好的县 （区） 可适当增加地方基础养老金。四是为鼓励中青年农民积极参保，县 （区） 财
　　政可对超过缴费年限的参保人适当提高补贴标准。五是对农村重度残疾人等缴费困难群体，实行特殊补贴政策。此外，《实施意见》 规定，对非省财政直管县，地方财政对参保人缴费补贴和重度残疾人代缴养老保险费所需资金，由省、市、县（区）按1：1：1的比例分担；省财政直管县由省、县按各负担50%的比例分担。
　　3.养老待遇。根据《指导意见》的精神，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准， 对于长期缴费的农村居民， 可适当加发基础养老金， 提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。参保人死亡，个人账户中的资金余额可以依法继承， 但是除政府补贴外；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。
　　4.基金监管。新农保制度能否落到实处，监督管理是比较重要的制度保障。所以， 基金的监督管理需要得到应有的落实。首先， 在基金管理方面， 根据 《指导意见》 的要求， 应该建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金需要纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。在试点阶段， 新农保基金暂实行县级管理。其次， 在基金监督方面，《实施意见》规定由人力资源和社会保障部门负责农保基金的监管，按照新农保基金管理有关规定，制定完善新农保各项业务管理规章制
　　度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。县 （区） 每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示， 接受群众监督。
　　（二） 存在的问题及原因分析
　　1.农村老龄化严重，政府财政压力较大。农村人口老龄化不断加快是时下我国面对的重要问题。我国新农保制度的推行，也是应对农村人口老龄化的举措之一。
　　2008年，全国60岁以上的老年人为1.67亿人。2020年， 将达到2.48亿人。我国的新农保制度面临新的挑战。由于新农保基金的筹集很大一部分来自于财政的支持。由于农村老龄人口的增多，为达到相应目标，必定有更多的农村人口参加新农保，需要财政资金支持新农保资金的缴纳。加之更多的适龄人员需要获得养老待遇，必然加大中央和地方政府的财政压力。政府财政压力的增大不仅影响到政府服务质量， 而且涉及到新农保政策是否得到切实有效的施行和能否获得充裕的财政支持。
　　2.农民思想观念落后，农村社会养老保险参保比率不高。受经济发展水平、 经济承受能力特别是小农意识的制约， 当前农民对加入农村养老保险、 医疗保障等社会保障还存在认识偏差。据对河北部分县市农村参与社保的情况进行访谈， 被调查的老年人只有少数人
　　投过农村社会养老保险， 只有20％的老年人比较了解农村社会养老保险与商业保险的区别， 只有10％的农村老年人投过人寿或其他方面的商业保险。随着新农保制度的实施尤其是宣传力度的加大， 尽管参保率超过了预期制度设计， 但仍存在一些问题。因为尽管制度设计的总体思路是 “多投多保，少投少保， 不投不保 ”， 自愿选择的缴费档次也分为5个档次：一年100元、200元、300元、400元、500元。但基础养老金并不与农民缴费成正比， 所以在新农保试点中， 出现个人缴费意愿不高与逆向选择并存的现象。首先是中青年的参保意愿不足， 45 岁以上的农村居民参保者较多， 其他年龄段的人则只要有可能就倾向于不参保； 即使参保也多选择最低档次即每年100元的缴费， 说明新农保制度的实施还是在问题， 即使农民积极响应， 却普遍抱有急功近利的心态， 年轻人看到受益时间还比较遥远，不太愿意参保；年纪大的人，眼看快成受益者，就成为参保的主力军。农民普遍认为，只要参保获得保障即可，没有从长远角度考虑多缴费、早参保。
　　3.农村社会养老保险缺乏法制化的管理和规范。我国的新农保制度主要由国务院颁布的 《指导意见》 规范实施。《指导意见》不是正式的法律，各省的实施办法也多以 《实施意见》和《实施方案》 予以颁布。新农保制度的推广实施还处于起步阶段，还不成熟，如果出现纠纷和管理问题，尚缺乏相应的规定去规制。另外，很多地方规定：新农保基金暂时实行县级管理，随着试点的扩大和推开， 适时实行省级管理，执行国家统一的新农保基金财务会计制度，个人账户基金
　　与基础养老金分账管理。由于在县一级管理往往跟不上，容易发生贪污挪用问题，所以，如何对新农保基金进行有效的监控和管理是一个急需面对的重要问题。
　　二、 完善新型农村养老保险制度的路径选择
　　（一） 强化政府在制度建构中的作用
　　我国新农保制度属于社会保险的一种，社会保险是一种特殊的强制保险， 它带有部分的社会福利功能。我国的社会保障事务也是由国家举办和管理， 在保障目标上追求社会公平为主。我国的农村养老保险也是我国政府代表国家举办和实施， 所以政府在新农保制度的构建中起着重要的作用。
　　1.完善制度设计。新农保是由我国政府进行制度设计的，国务院的 《指导意见》 在总体框架上设计了新农保制度的几大要点，包括参保范围、基金筹集、 养老金待遇、 基金管理监督等内容， 地方各级政府根据 《指导意见》 制定实施方案。各级地方政府的实施方案应该结合本地区实际情况，制定试点具体办法， 并报中央备案。随着新农保制度的深入实施，应不断总结制度设计中存在的问题与不足， 及时予以完善。新农保制度法制化是趋势， 应尽早出台法律法规，对新农保制度予以规范。目前，我国的新农保制度还是以政府的政策文件方式予以指导实施，地方政府制定具体细则，规范性比较差。而且，地方政府制定的细则虽然具有一定的地方针对性， 但地方政府的能力毕竟有限， 细则难以科学完善。所以，应尽快制定新农保制度的法律、法规，在全国统一层面上出台具体的实施细则，将新农

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